Mitte August wurde im Abgeordnetenhaus in erster Lesung ein Gesetz zur Umsetzung der Schuldenbremse in Landesrecht beraten. Die Schuldenbremse ist eine bundesrechtliche Regelung, die Bund und Ländern seit 2011 Vorgaben zur Reduzierung des Haushaltsdefizits macht und den Ländern eine Neuverschuldung weitgehend verbietet.
In Anbetracht des nahenden Abschwungs diskutieren Ökonom/innen verstärkt über eine mögliche und nötige Lockerung der grundgesetzlichen Schuldenbremse. Während bei deren Einführung vor zehn Jahren die Schar der Kritiker/innen überschaubar blieb, reicht die Phalanx heute von arbeitgeber- und gewerkschaftsnahen Forschungsinstituten über die OECD und den IWF bis hin zum Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung. Mit Ausnahme des Bundesfinanzministeriums leugnet kaum noch jemand, dass die öffentlichen Investitionen in Deutschland seit Langem – und das gilt besonders für Berlin – zu niedrig sind. Da es absehbar keine Mehrheit für eine Änderung des Grundgesetzes gibt, in dem die Schuldenbremse festgeschrieben ist, kreist die Debatte darum, wie im Rahmen des Regelwerks dennoch kreditfinanzierte Investitionen ermöglicht werden können. Im Fokus stehen dabei rechtlich selbstständige Beteiligungen (Extrahaushalte), beispielsweise eine GmbH oder eine Anstalt öffentlichen Rechts (AöR), die von der Schuldenbremse nicht automatisch erfasst werden. Extrahaushalte zeichnen sich dadurch aus, dass sie überwiegend durch Zuschüsse der öffentlichen Hand finanziert werden. Die Umsetzung der Schuldenbremse in Landesrecht, die nun in Berlin beraten wird, ist grundsätzlich sinnvoll, da die rigiden Vorgaben des Grundgesetzes durch drei Maßnahmen abgemildert werden können. Erstens können Ausnahmen vom absoluten Verschuldungsverbot im Fall einer Notsituation zugelassen werden. Zweitens kann das zulässige Defizit um sogenannte Finanzielle Transaktionen bereinigt werden. Hierunter werden Beteiligungserwerbe und -verkäufe sowie die Vergabe und Rückzahlung von Darlehen verstanden. Wenn das Land eine Kapitalerhöhung vornimmt, so bleibt die Ausgabe hierfür bei der Berechnung des Defizits ebenso unberücksichtigt wie die Einnahme beim Verkauf einer Beteiligung. Es gäbe keine Anreize, den Haushalt durch Privatisierungen auszugleichen. Die Stützung von Landesunternehmen durch Kapitalerhöhungen bleibt aber möglich. Drittens kann ein Konjunkturbereinigungsverfahren eingeführt werden. Dieses ermöglicht im Abschwung, wenn die Steuereinnahmen einbrechen, Schulden zu machen. Dafür müssen im Aufschwung Überschüsse erwirtschaftet werden.
Extrahaushalte werden einbezogen
Im Gesetzentwurf des Senats finden sich diese drei Maßnahmen wieder. Zusätzlich nimmt der Senat aber eine freiwillige Verschärfung vor, indem er alle Extrahaushalte einbeziehen will. Mit einer Ausnahme: Auf Druck der Linkspartei werden Kredite einer Gesellschaft zum Ankauf von Grundstücken und Häusern nicht berücksichtigt. Das ist positiv, aber warum soll diese Norm nicht auch für alle anderen Extrahaushalte gelten? Auf den ersten Blick scheint das kein Problem zu sein. Alle großen Landesunternehmen, die bisher Schulden aufgenommen haben, wie die Wohnungsbaugesellschaften, die Berliner Verkehrsbetriebe (BVG), der Krankenhauskonzern Vivantes oder die Messe, sind keine Extrahaushalte, da sie sich ganz oder überwiegend durch eigene Einnahmen am Markt finanzieren. Sie werden weder im Rahmen der grundgesetzlichen Schuldenbremse noch bei den europäischen Schuldenregeln berücksichtigt. Zudem nehmen die Berliner Extrahaushalte, beispielsweise die Bäderbetriebe, die Hochschulen oder das Immobilienmanagement, von wenigen Ausnahmen abgesehen kaum Kredite auf. Doch das grundlegende Problem Berlins in den kommenden Jahren wird weitgehend ignoriert. Der immense investive Nachholbedarf und die besonderen Anforderungen einer wachsenden Stadt, die auch Armutseinwanderung zu bewältigen hat, werden nicht aus dem Kernhaushalt bestritten werden können. Das betrifft be- sonders Bereiche wie Verkehr, Wohnungsbau, Bildung, Integration und Digitalisierung. Zudem hat Berlin im Unterschied zu den Flächenländern keine Kommunen, die im Rahmen der regulären Haushaltswirtschaft Kredite für Investitionen aufnehmen können. Denn die Kommunen unterliegen nicht der Schuldenbremse. Aber was tun, wenn in fünf Jahren beispielsweise das Geld für die Bädersanierung nicht mehr ausreicht? Finanzsenator Matthias Kollatz (SPD) sprach bei der Einbringung des neuen Doppelhaushalts bereits von enger werdenden Spielräumen, sodass stärker priorisiert, Reserven aufgebaut und weiter kontinuierlich Schulden getilgt werden müssten. Diese Aussage ist bemerkenswert. Zum einen sollen die Investitionen nicht weiter anwachsen, zum anderen aber weiterhin Schulden getilgt werden. Damit ignoriert der oberste Haushälter Berlins alle historischen Erfahrungen, wie öffentliche Haushalte erfolgreich mit hoher Verschuldung umgegangen sind. Schulden wurden dabei nie absolut getilgt. Aus Schulden wuchs man heraus, das heißt der Quotient aus Schulden und Wirtschaftsleistung, die Schuldenlastquote sank. In Berlin ist die Schuldenlastquote seit Ende der Weltfinanzkrise deutlich gesunken. Der geringste Teil geht dabei auf Schuldentilgung zurück. Zudem können die Bundesländer gegenwärtig langfristige Anleihen verkaufen, ohne hierfür Zinsen zahlen zu müssen. Makroökonomisch muss demnach der zukünftige Nutzen einer modernen Infrastruktur mit einer nicht ganz so stark fallenden Schuldenlastquote abgewogen werden. Der Ausgang der Abwägung stellt sich in Berlin wie folgt dar: Die Stadt verzichtet auf zukünftigen Wohlstand und eine gute Daseinsvorsorge. Das ist weder nachhaltig noch generationengerecht. Sicherlich kann ein Teil des Investitionsbedarfs über die großen Landesunternehmen getätigt werden. Geplant ist dies beim Schulbau über die Wohnungsbaugesellschaft Howoge und bei den Schienenfahrzeugen über eine Tochter der BVG. Doch warum soll dann eine Kreditaufnahme bei den Bäderbetrieben in der Schuldenbremse angerechnet werden? Und auch beim Schulbau wäre es denkbar, dass ein solches Modell über einen Extrahaushalt in der Rechtsform einer AöR wirtschaftlicher wäre als die Abwicklung über die Howoge. Die Einbeziehung der Extrahaushalte führt zudem dazu, dass es zukünftig in der Welt knapper Kassen Anreize gibt, verstärkt das unwirtschaftliche Modell Öffentlich Privater Partnerschaften (ÖPP) zu nutzen.
Wohnraumfonds umwandeln?
Sollte Berlin den dringend nötigen Wohnungsneubau ernsthaft in Angriff nehmen, sind hierfür jährlich deutlich höhere Zuwendungen aus dem Kernhaushalt an den Wohnraumförderfonds nötig. Alternativ käme auch eine Umwandlung des Wohnraumfonds in eine rechtsfähige Anstalt mit eigener Kreditermächtigung in Frage.
Voraussetzung wäre aber auch hier die Nicht-Einbeziehung der Extrahaushalte. Und der Gesetzentwurf hat eine weitere Tücke. So ist es bei der BVG offen, ob das Unternehmen im Falle weiter
steigender Landeszuschüsse (inf+olge gewollter Fahrpreissenkungen) in die Schuldenbremse einbezogen werden müsste. Den Finanzsenator treibt vermutlich die Furcht, von interessierter Seite als „Schuldensenator“ gebrandmarkt zu werden. Deshalb auch sein ökonomisch vollkommen irrationales Festhalten am Dogma der absoluten Schuldentilgung. Letztlich setzt er mit dieser Haltung die unselige Tradition sozialdemokratischer Finanzsenator/ innen seit Fugmann-Heesing, Sarrazin und Nußbaum fort. Erst wurde die Stadt kaputtgespart und das Tafelsilber unter Wert an Heuschrecken verscherbelt - heute kauft das Land für ein Vielfaches zurück. Und jetzt wird trotz ausgesprochen guter Rahmenbedingungen der kurze Frühling der nachholenden Investitionen wieder abgewürgt. Dabei führt eine Einbeziehung der rechtlich selbstständigen Extrahaushalte keinesfalls zu einer ausufernden Verschuldung. Das Parlament und der Senat behalten die Kontrolle. Eine fortschrittliche Finanzpolitik würde in allen Politikfeldern die wichtigsten Investitionsbedarfe ermitteln und dann schauen, wie diese auch mit Hilfe von Extrahaushalten beseitigt werden könnten. Solange die Berliner Wirtschaft über die Konjunkturzyklen wächst, ist eine solche massive Ausdehnung der Zukunftsinvestitionen sogar mit einer sinkenden Schuldenlastquote (bei Einbeziehung der Extrahaushalte) organisierbar. Offenbar ist das vom rot-rot-grünen Senat zu viel verlangt.