Das britische Quartierserneuerungs- und Armutsbekämpfungsprogramm New Deal for Communities wird mit umgerechnet 287 Mio. Euro pro Jahr gefördert. Nur wenige jedoch können davon profitieren. Warum dies so ist und wie das Programm funktioniert, fragte das MieterEcho in einem Interview mit zwei der beteiligten Wissenschaftler.
MieterEcho (ME): Was sind Sie von Beruf und was tun Sie genau bei der Evaluierung des New Deals for Communities? Werden Sie von der Regierung bezahlt?
Keith Shaw (KS): Ich bin Dozent und Forscher an der Universität von Northumbria. Und einer von ca. 80 MitarbeiterInnen bei der Evaluierung des NDC. Diese Evaluierung ist eine der umfangreichsten, die je für die Regierung durchgeführt wurden. Die Gutachter wurden von verschiedenen Universitäten und privaten Beratungsfirmen berufen und führen ihre Arbeit unter Prof. Paul Lawless (Sheffield Sallam Universität) durch. Meine besondere Aufgabe liegt in der Koordination und Unterstützung der Teams, die die vier NDCs im Norden Englands evaluieren (Newcastle, Sunderland, Hartlepool und Middlesbrough). Darüber hinaus bin ich für eine Fallstudie zuständig, die Fragen ökologischer Nachhaltigkeit in einer Gruppe von NDCs untersucht.
Alle diese Studien werden von der Regierung nach Anzahl der Arbeitstage finanziert. Wir sprechen hier von bedeutenden Summen, die sich um 10 Mio. Britische Pfund bewegen.
Fred Robinson (FR): Ich bin Forscher an der Universität Durham und einer der vielen MitarbeiterInnen bei der Evaluierung der NDC-Programme. Da der NDC sehr innovativ ist und im Zentrum der Aufmerksamkeit steht, hat die Regierung beschlossen eine umfangreiche Untersuchung durchführen zu lassen, die den Fortschritt der Programme zeitnah begleitet. Im Grunde genommen erwartet die Regierung Fortschrittsberichte von den Teams, um beurteilen zu können, ob der NDC-Ansatz funktioniert. Im Ziel unserer Untersuchungen stehen die Fragen, was funktioniert, was funktioniert nicht und warum?
Meine besondere Aufgabe liegt in der Untersuchung des NDC-Gebiets in West Middlesbrough. Dieses innerstädtische Quartier, in dem ca. 8000 Menschen leben, ist besonders von Arbeitslosigkeit, Kriminalität und geringer Wohnungsnachfrage betroffen.
Die nationale Evaluierung ist sehr komplex und umfasst nicht allein Untersuchungen in allen NDC-Gebieten, sondern auch Forschungen zu Einzelfragen sowie Sozialstudien, um herauszufinden, wie die GebietsbewohnerInnen auf die Veränderungen reagieren. Überall im Land wurden Professoren und Gutachter unter Vertrag genommen, um diese Arbeit zu bewältigen und ich bin nur einer von ihnen. Es verdient, darauf hingewiesen zu werden, dass alle lokalen Gutachter danach ausgewählt wurden, dass sie mit den Gebieten vertraut sind.
ME: Können Sie bitte erklären, worum es bei den NDC-Programmen geht und wie sie entstanden sind? Wie viele Gebiete insgesamt gelten als "besonders benachteiligt" und mittels welcher Indikatoren wird das gemessen?
KS: Als die Labour-Regierung 1997 an die Macht gelangte, sah sie ein, dass viele der früheren urbanen Regierungsprogramme schlicht nicht funktioniert haben. Nicht allein, dass sich die Kluft zwischen Arm und Reich weitet, bereitete Sorge, sondern vor allem, dass sich das Elend in den Städten Englands ballt. Daher konzentrierte sich die Regierung auf kleinräumige Einheiten mit ca. 10.000 Einwohnern, in denen sich Armut, schlechte Wohnverhältnisse sowie eine hohe Kriminalitätsrate verdichten und besondere lokale Probleme verursachen.
Der andere Schwerpunkt lag darin, der Quartiersbevölkerung - der "Community" - eine zentrale Rolle im Erneuerungsprozess einzuräumen. Dieser Aspekt fehlte den vorangegangenen städtischen Erneuerungspolitiken der 1980er Jahre (z.B. in den Londoner Docklands). Die Grundzüge dieses Ansatzes sind in dem Regierungsdokument "National Strategy for Neighbourhood Renewal (2000)" niedergelegt.
NDC stellt das Schlüsselprogramm der Regierung zur Armutsbekämpfung in den besonders benachteiligten Quartieren des Lands dar. 1998 wurden in der ersten Runde 17 Pilotprojekte angekündigt, denen 1999 weitere 22 folgten. Diesen 39 Gebieten wurden ca. 2 Mrd. Pfund zugewiesen. Das Ziel war, den ärmsten Quartieren Ressourcen zur Verfügung zu stellen, um die Probleme intensiv und koordiniert anzugehen. Dadurch soll die Kluft zwischen diesen Gemeinden und dem Rest Englands überbrückt werden. Obwohl jedes Gebiet spezifische Probleme hat, werden in allen Quartieren fünf Kernthemen bearbeitet: Die schlechten Jobaussichten, die hohen Kriminalitätsraten, die schlechte (Aus-)Bildungssituation, schlechte Gesundheitsverhältnisse und die Probleme der Wohnraumversorgung sowie der baulichen Umwelt.
Alle 39 Gebiete liegen in den 88 Regionen, die von der Regierung als besonders benachteiligt ausgewiesen worden sind. Diese Regionen sind anhand statistischer Indikatoren identifiziert worden, die im Regierungsdokument "The Indicies of Deprivation" (2000) nachzulesen sind.
ME: Wieso wird soviel Geld in so kleine und wenige Gebiete gepumpt, anstatt die Mittel gleichmäßig über alle bedürftigen Regionen zu verteilen?
FR: Es gibt eine lange Tradition britischer Stadtpolitik, die darin besteht, Geld an bedürftige Regionen zu verteilen - und das wird mit bestimmten Programmen weiterhin gepflegt (Neighbourhood Renewal Fund, Single Regeneration Budget und EU Programme).
Der Hauptkritikpunkt an diesem Vorgehen liegt darin, dass nur sehr wenig Geld in den Regionen ankommt und es keinen Effekt zeigt - man könnte es auch gleich bleiben lassen.
Was die Regierung m. E. mit NDC versucht, ist mit viel Geld in ausgewählten kleinen Gebieten einen wirklichen Effekt zu erzielen. Dies ist ein langfristiger Ansatz, bei dem innerhalb von zehn Jahren 50 Mio. Pfund in jede dieser Nachbarschaften investiert wird. Das ist echtes Geld und ein langer Zeitraum. Wegen der komplexen und tief verwurzelten Probleme in diesen Gebieten bin ich überzeugt, dass es unabdingbar ist, einerseits viel Geld zu investieren und andererseits klar zu machen, dass das Engagement nicht kurzfristig ist.
Natürlich kann eingewendet werden, dass dieser Ansatz unfair ist, da andere Quartiere mit ähnlichen Problemlagen kein Geld durch NDC erhalten. Sie können natürlich andere Mittel akquirieren, aber nicht in einer vergleichbaren Größenordnung.
Es ist wichtig, sich zu vergegenwärtigen, dass NDC ein Experiment ist. Wenn es erfolgreich ist, kann es wiederholt werden.
KS: Ich stimme Fred zu. Um nur noch einen Punkt anzufügen: Wenn große Summen Geld auf der lokalen Ebene eingeworben werden, ist es wichtig, dass eine Koordination mit regionalen oder nationalen Programmen erfolgt. Wir müssen sicherstellen, dass die Ausgabeprioritäten und die Politik der Regierung die besonderen Bedürfnisse der Regionen und Quartiere berücksichtigen. Dieses Umleiten der großen Ausgabeströme zu Gunsten benachteiligter Regionen und Quartiere wird nun endlich diskutiert, aber es hat bei weitem zu lange gedauert, das auf die Tagesordnung zu hieven.
ME: Unser Eindruck ist, dass Sicherheit und Sauberkeit die wichtigste Rolle im NDC spielen. Was sind Ihre Ergebnisse? Gibt es einen anderen Schwerpunkt?
KS: Die NDC Programme decken die oben genannten fünf Kernpunkte ab. Dem Programm liegt ein weitreichender, ganzheitlicher Ansatz zur Armutsbekämpfung zu Grunde. Ich würde sagen, dass bisher dem Schwerpunkt Kriminalitätsbekämpfung mehr Aktivitäten eingeräumt wurden als den anderen Schwerpunkten. Dies rührt zum Teil aus dem Umfang des Problems, dem frühen Engagement der Polizei in den Partnerschaften des NDC (s.u.) und der Fähigkeit, schnell eine Anzahl von Anti-Kriminalitätsinitiativen aufzustellen. Sauberkeit ist bisher nicht als Kernaufgabe der NDC-Programme definiert, allerdings haben unlängst einige NDC-Projekte innovative Programme in der Verbesserung der Umweltsituation entwickelt. Dies schließt verbesserte Straßenreinigung ebenso ein wie den Kampf gegen Graffiti, illegale Müllentsorgung oder die Ausweisung von Grünflächen und Entwicklung öffentlicher Parks sowie Spielplätze.
FR: Die NDCs umfassen weit mehr als Sicherheit und Sauberkeit. Sie stellen den Versuch einer ganzheitlichen Erneuerung dar. Das heißt, sie versuchen Probleme in dem Bewusstsein zu lösen, dass alles miteinander zusammenhängt. Der Middlesbrough-NDC beispielsweise enthält innerhalb des NDC-Programms spezifische Projekte, die sich um Altbausanierung, Gesundheit, (Aus-)Bildung, Kriminalitätsbekämpfung, Umweltschutz, Beschäftigung, Weiterbildung usw. kümmern. Alle NDCs haben solche ganzheitlichen Programme und erkennen damit im Grund an, dass an allen Fronten gehandelt werden muss. So wird der schlechte gesundheitliche Zustand in Middlesbrough nicht nur durch die Bereitstellung von Gesundheitsdiensten, gesundheitliche Aufklärung, Drogeninitiativen, Wohnungsmodernisierungen bekämpft, sondern auch dadurch, dass man den BewohnerInnen Jobs verschafft, um ihre Haushaltseinkommen zu erhöhen.
Es fällt schwer, den exakten Fokus von NDC zu bestimmen, da Erneuerung so ziemlich alles umfasst. Es kann allerdings gesagt werden, dass NDC extra Geld zur Verfügung stellt, um das Leben in den Armutsquartieren zu verbessern; es geht um die Intervention zu Gunsten der Armen und darum, den Schaden zu reparieren, der ihnen von der Marktwirtschaft und der vergangenen politischen Indifferenz gegenüber der Armut zugefügt worden ist. Es geht um den Kampf gegen Ausgrenzung. Es geht außerdem darum - und das ist wichtig - den Quartieren selbst die Macht (und das Geld) zu geben, um die Zustände zu ändern.
ME: NDC gibt an, sich dem Kampf gegen soziale Ausgrenzung zu widmen und die Kluft, die die benachteiligten Gebiete vom Rest der Nation trennt, zu schließen. Welche Faktoren erklären diese Kluft und wer ist für sie verantwortlich?
FR: Die tiefe Schlucht, die Englands Armutsgemeinden vom Rest trennt, ist das Resultat verschiedener Faktoren. Erstens ist der Kapitalismus untrennbar mit ungleicher Entwicklung und gesellschaftlicher Spaltung verbunden. Ob du nun Marxist bist oder nicht - es liegt auf der Hand, dass kapitalistische Akkumulation die Reichen reicher macht. Zweitens haben der ökonomische Wandel und insbesondere die De-Industrialisierung Teile der arbeitenden Klasse hinter sich gelassen, die nun auf dem Arbeitsmarkt stark benachteiligt sind, und es hat sich - so kann man sagen - eine enteignete Unterklasse entwickelt. Drittens waren die konservativen Regierungen im besten Falle indifferent gegenüber den Armen; sie haben auf Marktmächte vertraut und nicht versucht, die destruktiven und teilenden Kräfte des Markts zu bändigen. Viertens haben die Wohnungsmärkte die soziale Polarisierung verschärft und Nachbarschaften der Armut im Sozialwohnungsbau geschaffen.
KS: Ich stimme Fred über die generellen Ursachen zu. Ich bin allerdings nicht überzeugt, dass das "Schließen der Kluft" möglich ist, ohne dass die Labour-Regierung einen radikaleren Umverteilungsansatz bei der Verteilung des Reichtums verfolgt. Es gab einige Versuche, die Lebenschancen von Kindern aus armen Familien zu verbessern, indem man das Steuersystem und die Sozialleistungen veränderte, aber die Regierung sorgt sich noch viel zu sehr um den Schutz der Einkommen der vermögenden Klassen. Die Kluft zwischen Arm und Reich sollte ebenso dadurch geschlossen werden, dass man die Besserverdiener stärker besteuert - aber dies wird unter Blair nicht passieren.
ME: Wer stellt die NDC-Teams? Sind freie Träger beteiligt und wenn ja, wie?
FR: Jedes der 39 Gebiete wird von einer lokalen Partnerschaft geleitet, die aus einer Gruppe von Leute besteht, welche Quartiersbevölkerung, Lokalpolitik, Polizei, Wohnungsbaugesellschaften, freie Träger, die sozialen Einrichtungen und den privaten Sektor repräsentieren. Diese Partnerschaften konstituieren eine Art Aufsichtsrat. Der Aufsichtsrat trifft die strategischen Entscheidungen und stellt die Leute ein, die ihrerseits die konkreten Projekte durchführen.
Ein zentraler Punkt ist, dass die Quartiersbevölkerung die Mehrheit in allen Aufsichtsräten stellt - der Gedanke dahinter ist, dass die BewohnerInnen selbst Verantwortung tragen sollen. Das Ziel liegt darin, eine Erneuerung zu verfolgen, die nicht von oben verordnet wird, wo Dinge für die Leute erledigt werden, sondern sich auf eine Situation hin zu bewegen, in der die Quartiersbevölkerung sagt, was benötigt wird und selbst bestimmt, welche Projekte finanziert werden. Natürlich klingt das als Theorie klasse, es ist aber nicht so einfach in der konkreten Durchführung. Tatsächlich verfügen die anderen Partner, also die lokalen Behörden wie Stadtverordnetenversammlung, Polizei und Gesundheitsbehörde, über jede Menge Macht und verfolgen die üblichen Projekte weiter.
KS: Ich stimme Fred zu.
ME: Was sind die zentralen Konflikte zwischen diesen Behörden und der Bevölkerung? Wer, zum Beispiel, verfolgt die Umzäunung der Quartiere (gating), die in den NDC-Gebieten so verbreitet ist?
KS: Ich bin mir nicht sicher, was die Frage der Befestigung angeht, aber es ist bemerkenswert, wie schlecht in vielen NDC-Gebieten die Beziehung zu den lokalen Behörden ist. Das hat in der Regel historische Gründe, da einige BewohnerInnen nur schwer vergessen können, wie die lokalen Machthaber sie in der Vergangenheit im Stich gelassen oder mit miesen Dienstleistungen abgespeist haben. Es geht außerdem um Kontrolle: Einige Behörden mögen die Idee nicht, dass die BewohnerInnen den Erneuerungsprozess bestimmen. Es ist allerdings sichtbar, dass sich die Beziehungen langsam verbessern. Die Machthaber gewöhnen sich daran, dass sie zusammen mit den NDC-Initiativen Projekte entwerfen und durchführen. Allerdings gibt es noch immer Gebiete, wo Konflikte jeden bedeutenden Fortschritt verhindern wie z.B. in Leicester-NDC.
ME: Was sind die wichtigsten Lehren aus Ihrer Evaluierung? Ist das Programm exportierbar? Und wie schätzen Sie NDC im Vergleich zu Initiativen in Deutschland und Frankreich ein?
KS: Bewohnergeführte Stadterneuerung ist ein langfristiger Prozess und braucht Zeit. Es muss anerkannt werden, dass zwischen der BewohnerInnenbeteiligung und der benötigten Zeit für die Projektdurchführung abgewogen werden muss. Die Regierung kann nicht erwarten, dass die Stadterneuerung schnelle Ergebnisse zeigt und alle Ziele erfüllt, wenn die Priorität darin liegt, die Quartiersbevölkerung einzubeziehen. Wir müssen realistischer sein und akzeptieren, dass einige Projekte ihre Zeit brauchen und andere scheitern - und den Quartieren sollte dafür keine Schuld gegeben werden. Der Schwerpunkt sollte auf Kreativität, Innovation und BewohnerInnenbeteiligung liegen.
Während einige Programmbestandteile übertragbar sein können (Einbeziehung der Quartiersbevölkerung, Zeithorizont von zehn Jahren), müssen wir vorsichtig sein, wenn es um die Übertragung ganzer Programme von einem Land zum anderen geht. Die spezifischen Strukturen und Faktoren, die wir in den Armutsgemeinden Englands finden, sind nicht die gleichen wie in anderen Ländern. Programme müssen in spezifischen Kontexten verwurzelt sein.
FR: Meine zentrale Schlussfolgerung zu diesem Zeitpunkt ist, dass es eine Menge Zeit, Energie und Engagement braucht, um eine lokale bewohnerInnengeführte Partnerschaft auf die Beine zu stellen. Es ist alles andere als einfach: Man braucht engagierte Leute, die die Quartiersbevölkerung repräsentieren und die eine Menge darüber lernen müssen, wie man Projekte effektiv durchführt. Sie müssen mit Konflikten und Spannungen umgehen können. Es ist zudem schwierig zu entscheiden, was genau getan werden soll um dann effektive Projekte und Interventionen zu entwickeln und durchzuführen.
Ich muss außerdem sagen, dass es mir nochmals bewusster geworden ist, wie viel Zeit die Quartierserneuerung in Anspruch nimmt, wenn sie einen Effekt haben soll. Denken Sie nur: Wir fragen Leute, die niemals irgendwelche Macht hatten, unglaublich schwierige soziale und ökonomische Probleme, die sich seit Jahrzehnten entwickelt haben, zu lösen. Es müssen große kulturelle Umwälzungen stattfinden - das dauert mindestens eine Generation. Es ist um ein Vielfaches einfacher, die Londoner Docklands zu bauen als ein Armutsquartier zu erneuern. NDC ist ein Experiment. Ich denke, in Middlesbrough könnte es funktionieren. Ich bin mir allerdings unsicher, ob es in allen NDCs klappt und selbst wenn es funktioniert, können diese Gebiete noch große Probleme haben, wenn die zehn Jahre abgelaufen sind.
Ich bin sicher, dass das Programm exportfähig ist, da seine Philosophie universelle Anwendbarkeit besitzt. Nach dieser Philosophie geht es darum, die Quartiersbevölkerung bei der Erneuerung ihrer eigenen Quartiere zu unterstützen und ihnen die Ressourcen und die Zeit zu geben, die es dafür braucht.
ME: Fred Robinson und Richard Keith, wir danken für das Gespräch.
Das Interview führten Volker Eick und Jens Sambale.