Chronologie eines Rückzugs

Eine Eigentümerin in einem Friedrichshainer Sanierungsgebiet klagte gegen die Mietobergrenzen, zu deren Einhaltung sie die bezirkliche Sanierungsgenehmigung verpflichten wollte. Nach verschiedenen Gerichtsverfahren entschied am 30.01.2004 das Oberverwaltungsgericht (OVG), dass der Eigentümerin im Wesentlichen Recht zu geben sei (OVG 2 B 18.02/VG 13 A 424.01). Noch ist das Urteil nicht rechtskräftig, aber die Mietobergrenze wird wohl in Berlin erst einmal gestorben sein.

In den Sanierungsgebieten von Mitte wurden die ersten Versuche, die Mieten nach der Modernisierung zu begrenzen, bereits Mitte der 1990er Jahre getestet. Seit 1998 haben alle Bezirke mit relevanten Sanierungsbeständen ähnliche Regelungen eingeführt und mit Bezirksamtsbeschlüssen unterlegt. Unterschiede gab es jedoch in den Festlegungen zur Miethöhe und Geltungsdauer. So legte beispielsweise das Bezirksamt Lichtenberg eine Geltungsdauer von sieben Jahren fest, während die Mietobergrenzen in Prenzlauer Berg nach langer Diskussion fünf Jahre gelten sollten.

Erster Schritt: Rücknahme der Bindungsdauer

In der Praxis ruderten bereits ab dem Jahr 2000 die meisten Bezirke zurück und legten die Mietobergrenze in der Regel nur noch für ein bis drei Jahre fest. Das entsprach also maximal dem Zeitraum, in dem eine Mieterhöhung auch durch das damals geltende Miethöhegesetz (seit dem 01.09.2001 BGB) verboten war. Insbesondere Bindungsfristen von mehr als drei Jahren waren von Beginn an umstritten, weil damit neben der unmittelbaren Modernisierung auch noch spätere Mieterhöhungsmöglichkeiten nach dem Miethöhegesetz einer sanierungsrechtlichen Regulierung unterlagen. Lediglich Friedrichshain legte längere Bindungsfristen auf Mietspiegelmittelwert fest. Bereits in dieser Zeit gab es etliche Klagen von einzelnen Eigentümer/innen. Die meisten der Fälle jedoch wurden von der Senatsverwaltung kassiert, so dass es keine allgemeingültigen Gerichtsurteile gab. Auf der politischen Ebene wurde über die Neufestlegung der Mietobergrenzen diskutiert und insbesondere die fehlende Positionierung der Senatsverwaltung - immerhin die zuständige Aufsichtsbehörde aller Sanierungsverfahren - verunsicherte die Bezirksverwaltungen so sehr, dass sich die meisten entschieden, keine zeitlich über das Mietrecht hinaus gehenden Beschränkungen mehr in den Sanierungsgenehmigungen zu beauflagen. Einmal dabei, die Bindungsdauer zu reduzieren, wurden zumindest in der Standardvariante für eine Modernisierungsvereinbarung in Prenzlauer Berg nur noch eine Geltungsdauer von einem Jahr festgeschrieben. Die Begründung: Mit dieser Festlegung hat jeder Miethaushalt ja drei Jahre Ruhe, weil vorher rein mietrechtlich keine Erhöhung stattfinden könne. Die ursprüngliche Intention der Mietobergrenzen, einen zumindest mittelfristigen Schutz vor unbezahlbaren Mieten zu geben, war bereits mit dieser zeitlichen Version nur noch Makulatur. Denn die allgemeine Mietspiegelentwicklung modernisierter Altbauwohnungen hätte in den meisten Fällen eine 40%ige Mieterhöhung in den sechs Jahren nach der Modernisierung ermöglicht. Da sich die Mietobergrenzen mittels aufwändiger sozialwissenschaftlicher Methoden und Untersuchungen an einer so genannten Verdrängungsgrenze orientierten, ist die Wirkung einer solch drastischen Überschreitung dieser Grenze leicht vorstellbar.

Zweiter Schritt: Reduktion des Geltungsbereichs

Mit einem Verwaltungsgerichtsurteil am 18.07.2002 gegen die Bezirksverwaltung in Friedrichshain änderte sich die Praxis, Mietobergrenzen pauschal für alle Wohnungen eines Hauses in den Sanierungsgenehmigungen zu verankern. Die Mietobergrenzen wurden nun vor allem für die noch bewohnten Wohnungen festgelegt und galten nur noch für einen geringen Teil der leerstehenden Wohnungen. Zur Absicherung der Mietobergrenzen in Leerwohnungen wurden diese nicht mehr als modifizierte Auflagen der Sanierungsgenehmigungen formuliert, sondern - wenn möglich - als Bedingungen in die städtebaulichen Verträge verankert, die mit den Eigentümern abgeschlossen werden sollten. Die Bezirke versuchten damit, die rechtlich unsichere Stellung der Mietobergrenzen auszugleichen. Zudem wurden die meisten Mietobergrenzen in Vereinbarungen zwischen Mieter/innen und Eigentümern auch noch privatrechtlich abgesichert. Nach Aussage von Eckart Schwalm von der Sanierungsverwaltung in Friedrichshain-Kreuzberg war die Mietobergrenze zu dieser Zeit trotz des negativen Verwaltungsgerichtsurteils noch immer ein "praktikables und auch durchsetzbares Instrument" zur Sicherung der sozialen Sanierungsziele in den Sanierungsgebieten. Jedoch wurde mit dieser Genehmigungspraxis der Gebietsbezug der sozialen Sanierungsziele weitgehend aufgegeben und im Wesentlichen auf die Bestandsmieter/innen beschränkt. Der Streit, ob sich hinter dem Sanierungsziel "Erhalt der Sozialstruktur" eine Aussage zur Entwicklung des gesamten Gebiets verbirgt, oder ob es lediglich bedeutet, dass allen Bestandsmieter/innen, sofern sie es wollen, das Bleiben ermöglicht wird, wurde damit in der Verwaltungspraxis entschieden.

Andere Bezirke wie Mitte oder Prenzlauer Berg-Pankow orientierten sich an so genannten Gebietssozialplänen und setzten die Mietobergrenzen bei allen Bestandsmieter/innen und Leerwohnungen bis zu einem maximalen Anteil der durchschnittlichen Verbleibsquote durch. Diese wurde bei etwa 50% angenommen, so dass in der Regel in etwa der Hälfte der Wohnungen die Mietobergrenze nach der Modernisierung nicht überschritten werden durfte. Für alle anderen Wohnungen konnten die Eigentümer schon in den letzten Jahren Marktmieten verlangen, die je nach Lage und Ausstattung im Durchschnitt zwischen sechs und acht Euro/qm monatlich liegen - Nettokaltmieten wohlgemerkt.

Da aber weder die Orientierung an bestimmte Quoten, noch die Festlegung der Mietobergrenzen auf rechtlich sicheren Füßen stand, war die bezirkliche Genehmigung immer häufiger das Ergebnis von Verhandlungen mit den Eigentümern. Die Verwaltungen, aber auch Mieterberatungen und Sanierungsbeauftragten, mussten versuchen, die Bauherren von den Vorteilen einer einvernehmlichen Einigung zu überzeugen, um die Mietobergrenzen durchzusetzen. Die Versagung einer Genehmigung war dabei nicht mehr direktes Steuerungsinstrument, um Abweichungen vom Sanierungsziel zu sanktionieren, sondern die Drohkulisse für die Verhandlungen mit den Eigentümern. Da diese von der rechtlich unsicheren Ausgangslage der Mietobergrenzen wussten, waren es oft freischwebende Verfahren, die auch Teile der Eigentümerschaft verunsicherten. Dennoch entschieden sich in dieser Phase viele Eigentümer dafür, einvernehmliche Lösungen mit den Bewohner/innen und den Verwaltungen zu suchen. Insbesondere der mögliche Zeitgewinn dieser Verhandlungslösungen überzeugte viele Bauherren. Die sonst üblichen Modernisierungsverfahren mit formellen Ankündigungen, Zustimmungen und gegebenenfalls Duldungsklagen blieben also die Ausnahme, wodurch die Sanierungsgebiete mietrechtlich gesehen Niemandsland waren.

Dritter Schritt: Das Ende der Mietobergrenze

Das anfangs erwähnte Urteil des OVG von Ende Januar stellte auch diese informelle Durchsetzung der Mietobergrenzen infrage. Das Gericht gab der klagenden Eigentümerin in den wesentlichen Punkten ihrer Klage Recht und entschied, dass soziale Sanierungsziele keinen Genehmigungstatbestand darstellen, da für die Belange der Mietpreisbildung das Mietrecht ausreiche. Zugleich bestätigte das Gericht jedoch die Sinnhaftigkeit von sozialen Sanierungszielen - solange diese nicht zulasten der privaten Eigentümer durchgesetzt werden. Zulässig sei vielmehr eine "soziale Ablaufsicherung", deren Kosten von den Kommunen getragen werden müssen. Gemeint ist damit, dass sich die Reichweite von sozialen Aspekten der Stadterneuerung nicht über die Modernisierungsarbeiten hinaus in den Sanierungsgenehmigungen verankern lassen. Die Interpretation in den einzelnen Bezirken zu dieser Entscheidung ist eindeutig: Die Mietobergrenzen lassen sich auf dieser Basis nicht länger halten und können nicht mehr als Bestandteil, Auflage oder Bedingung mit der Sanierungsgenehmigung verknüpft werden. Die Mietobergrenze wird damit zu einer Verhandlungsangelegenheit zwischen den Eigentümern und den Mieter/innen, denn deren Zustimmung kann auch weiterhin als Genehmigungstatbestand gelten. Die sozialen Sanierungsziele verlassen damit jedoch den Bereich der öffentlichen Politik und kommunalen Verwaltungsarbeit und werden noch stärker als bisher von den einzelnen Betroffenen bestimmt. Studien in Prenzlauer Berg zeigen, dass sich in solchen Situationen diejenigen am besten durchsetzen können, die über die größten kulturellen und sozialen Kompetenzen verfügen - also diejenigen, die auch ohne Sanierungsgebiet und Sozialpläne ganz gut zurechtkommen würden (s. Kasten "Zum Weiterlesen", Seite 10).

Und wie geht's weiter?

Ob das Urteil, wenn es dann rechtsgültig ist, Eigentümern die Möglichkeit gibt, die Mietobergrenzen auch rückwirkend anzufechten, ist umstritten. Eckart Schwalm geht davon aus, dass "alle zivilrechtlichen Vereinbarungen in Mietverträgen oder Modernisierungsvereinbarungen zwischen den Eigentümern und den Mietern auch weiterhin Bestand haben werden." Probleme sieht er eher in den Fällen, wo zwar eine Genehmigung mit entsprechenden Auflagen erteilt wurde, die Bauarbeiten jedoch noch nicht abgeschlossen sind. Viele Eigentümer könnten dann versuchen, die noch nicht bewohnten, aber durch die Mietobergrenzen gebundenen Wohnungen doch zu Marktpreisen zu vermieten. Erfahrungen liegen jedoch noch nicht vor. Für die Fälle, in denen die Bauarbeiten noch nicht begonnen haben, fürchtet Schwalm Revisionsversuche der Eigentümer. Gerade wenn noch nicht von der Sanierungsgenehmigung Gebrauch gemacht wurde, ist eine Nachverhandlung denkbar.

Dr. Hartwig Dieser vom Koordinationsbüro Stadterneuerung (Sanierungsbeauftragter in Mitte) hingegen sieht zumindest in Einzelfällen eine Gefahr für die bereits vermieteten Wohnungen. Insbesondere in Wohnungen, in denen eine Mietobergrenze beauflagt wurde, ohne dass Bestandmieter/innen eingezogen sind, hält er Mietsteigerungen möglich. Die Bewohner/innen dieser Wohnungen haben im Gegensatz zu den Altmieter/innen keine zivilrechtlichen Vereinbarungen über den Mietvertrag hinaus. In bestimmten Konstellationen hält er sogar eine nachträgliche Modernisierungsumlage für möglich - allerdings schließt er aus, dass dabei nachträgliche Zahlungen verlangt werden könnten. Ob das die betroffenen Mieter/innen trösten wird, bleibt offen. Aber auch für diese Befürchtungen gibt es bisher keine praktischen Beispiele.

Noch wird die Rechtsgültigkeit des Urteils von einer Nichtzulassungsbeschwerde des Bezirks Friedrichshain-Kreuzberg aufgeschoben. Bis spätestens zum Sommer jedoch ist mit einer endgültigen Entscheidung zu rechnen. Im Fall der Annahme des Revisionsantrags wird es deutlich länger dauern. Eine substanzielle Revision des Urteilsspruchs erwartet jedoch eigentlich niemand. Dieser kleine Zeitgewinn gibt den Bezirken die Chance, sich auf die neue Situation einzustellen und nach Wegen zu suchen, wie die Sozialverträglichkeit auch künftig durchgesetzt werden kann.

Eine überbezirkliche Arbeitsgruppe von Verwaltungsmitarbeiter/innen, Mieterberatungen und Sanierungsbeauftragten sucht nach gemeinsamen Lösungen. Hoch im Kurs stehen dabei Überlegungen zur Limitierung der Baustandards bei Modernisierungsarbeiten, weil diese auch weiterhin einen unumstößlichen Genehmigungstatbestand darstellen werden. Die Orientierung an den Regelstandards des Programms Soziale Stadterneuerung jedoch wird die Mietsprünge bei Modernisierungsarbeiten nicht wirklich bremsen und die Mietobergrenzen nicht ersetzen können. Bereits die letzten Förderhäuser waren ja in Kritik geraten, weil die Mieten trotz Aufwendungszuschüssen über den Mietobergrenzen lagen. Allein die voll ausgeschöpfte Modernisierungsumlage bei einer normalen Modernisierung einer Substandardwohnung - also der Einbau von einem Bad, einer modernen Heizung und neuen Fenstern - dürften bei etwa drei Euro/qm liegen. Beim derzeitigen Mietniveau wären das Mieten jenseits von sechs Euro/qm. Und die ist für die meisten Altmieter/innen kaum finanzierbar.

Der andere prinzipiell mögliche Weg liegt im Bereich der gesetzlich vorgeschriebenen Sozialplanverfahren in den Sanierungsgebieten. Mit der vom Gericht zugestandenen "sozialen Ablaufsicherung" der Stadterneuerung lassen sich die bisherigen Verfahren der Umsetzungen und Härtefallregelungen aufrechterhalten. Jedoch ist bei der momentanen Finanzlage der Bezirke und des Lands Berlin völlig ausgeschlossen, dass in einem flächendeckenden Umfang die Differenz von bezahlbaren Mieten zu den Marktpreisen getragen werden kann. Zudem die Härtefallregelungen einer jährlichen Regression von 20% unterliegen und eine Auszahlung maximal fünf Jahre lang erfolgt. Eckart Schwalm wertet dies als "eine gute Lösung für Studenten, die dann nach ein paar Jahren tatsächlich die Einkommen erzielen, um die Mieten zu zahlen. Aber für Arbeitslose über 50, die nie wieder eine Arbeit bekommen werden, bringen die Härtefallausgleichszahlungen gar nichts."

Ohne die Mietobergrenzen wird es also keine sozialverträgliche Stadterneuerung mehr geben. Noch stärker als bisher müssen die Bewohner/innen in den Sanierungsgebieten über ihre mietrechtlichen Möglichkeiten informiert werden, eine Modernisierung ganz oder teilweise zu verhindern. Die Mieterberatungen in den Bezirken verstanden sich bisher weniger als Anwälte der Mieterschaft denn als bezirklich beauftragte Vermittler zwischen den Mieter/innen und den Eigentümern. Mit den Mietobergrenzen konnte da manch akzeptabler Kompromiss ausgehandelt werden, aber ohne mietbeschränkende Sanktionen gegen die Eigentümer verschlechtern sich die Aussichten solcher Verhandlungen erheblich. Sollen die sozialen Sanierungsziele auch in Zukunft ernst genommen werden, so müssen sich die Bezirke und ihre Beauftragten darauf einstellen, in einer Güterabwägung die baulichen Sanierungsziele zurückzustellen. Die bisherige Strategie, irgendwie beides zu wollen und zu bekommen, also sowohl die sozialen als auch die baulichen Sanierungsziele zu erreichen, wird sich unter den nun gegebenen Voraussetzungen nicht länger praktizieren lassen.

Die Mietobergrenzen waren in den 1990er Jahren das zentrale Instrument zur Sicherung der sozialen Sanierungsziele in Berliner Sanierungsgebieten. Neben verschiedenen rechtlichen Möglichkeiten, die aus dem Bau- und Planungsrecht abgeleitet werden, haben die Ostberliner Bezirke mit den Mietobergrenzen ein eigenes Instrument entwickelt, um eine Verdrängung der Bewohnerschaft aus den Sanierungsgebieten zu verhindern: Gebunden an die Sanierungsgenehmigung, wurde für jede modernisierte Wohnung eine Höchstmiete festgelegt. Eigentümer, die in den Sanierungsgebieten modernisieren wollten, mussten sich an diese Mietobergrenzen halten. Dabei handelt es sich um eine Mietkappung, die nach der Modernisierung nicht überschritten werden darf. Abhängig vom Ausstattungsstandard und den Wohnungsgrößen gibt es verschiedene Festlegungen für diese Mietbegrenzungen. Ziel der Mietobergrenzen war es, die gesetzlich möglichen Mietsteigerungen einzuschränken, um eine ökonomische Verdrängung der bisherigen Bewohnerschaft zu verhindern.

Nach dem § 3 MHG (jetzt § 559 BGB) sind alle Modernisierungskosten umlagefähig und können mit 11% der Gesamtkosten als Modernisierungszuschlag auf den Mietsockelbetrag aufgestockt werden. Bei den für die Altbausanierung veranschlagten Kosten sind je nach Modernisierungsumfang 250 bis 500 Euro/qm umlagefähig. Die monatliche Mietbelastung wäre um ca. 2 bis 3 Euro/qm gestiegen. Ausgehend von den Bestandsmieten (zwischen 2,50 bis 3,50 Euro/qm nettokalt) wäre also eine Verdoppelung der Miete abzusehen gewesen, was nur ein kleiner Teil der Bewohnerschaft hätte tragen können.

Durch sozialwissenschaftliche Untersuchungen über so genannte Schwellenwerte der Verdrängung gestärkt, entschlossen sich die Bezirksverordnetenversammlungen, Mietobergrenzen festzulegen. Stärker umstritten als die Einführung einer solchen Mietbegrenzung selbst, waren Details wie Miethöhe und Bindungsdauer. Zeitweise galten Mietobergrenzen für die Dauer von fünf bis sieben Jahren. Vor allem eine längerfristige Gültigkeit der Mietbegrenzung beschränkt die Erhöhungsmöglichkeiten, die allen Eigentümer/innen nach § 3 MHG (jetzt § 559 BGB) zustanden und bot zumindest mittelfristig einen effektiven Verdrängungsschutz.

Mietobergrenzen (nettokalt) in den festgelegten Sanierungsgebieten von Friedrichshain bei Vollstandard in Euro/qm

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