Sozialer Wohnungsbau kann als ein Mittel der Umverteilung von Reichtum definiert werden. Er ist damit direkt an die Entstehung und die Veränderung des Wohlfahrtsstaats gebunden. Um die sich verändernden Funktionen des Wohlfahrtsstaats zu verstehen, ist es notwendig darauf hinzuweisen, dass weder die Definitionen noch die Ziele des sozialen Wohnungsbaus im Laufe der Jahrzehnte gleich geblieben sind: Soziale Transformationen, veränderte Immobilienpolitik und ein gewandeltes Selbstverständnis des öffentlichen Engagements haben den sozialen Wohnungsbau geändert. Im Hinblick auf die Stadt Paris spielt darüber hinaus deren Funktion als Hauptstadt eines zentralisierten Staats eine besondere Rolle. Es ist wichtig, sich zu vergegenwärtigen, dass der Pariser Bürgermeister erst seit den späten 1970er Jahren gewählt wird und dass erst in den 1980er Jahren ein Dezentralisierungsprozess eingesetzt hat, der Paris als Stadt mehr Macht gegenüber der Zentralregierung verschafft.
Die Wohnraumversorgung sozial benachteiligter Einwohner/innen war bereits seit dem 18. Jahrhundert eine der zentralen sozialen Fragen in Paris, denn sie wurde gestellt während der durch die Industrialisierung bedingten Masseneinwanderung sowie der damit einhergehenden Bevölkerungszunahme. Die Wohnraumversorgung sozial Benachteiligter spielt bei der Konkurrenz zwischen Wohnungs- und Büroflächen auch heute eine Rolle. Diese Konkurrenz trägt zur Wohnungsknappheit für Niedrigverdienende und Mittelklassehaushalte bei und leistet der Gentrifizierung der Bestände Vorschub.
Um ein Bild des sozialen Wohnungsbaus zeichnen zu können, muss man sich zunächst die Entwicklung des Stadtgebiets von Paris vor Augen halten: Die Bevölkerungszahl der Stadt Paris erreichte in den 1920er Jahren mit drei Mio. Einwohner/innen ihren Höchststand und schrumpft seitdem kontinuierlich. Die Ile-de-France-Region eingeschlossen, leben gegenwärtig ca. zehn Mio. Einwohner/innen im Großraum Paris - weniger als ein Viertel davon (2.175.000) leben in der Stadt Paris. Die Standorte des sozialen Wohnungsbaus im Großraum Paris weisen starke Segregationsmuster auf: Der soziale Wohnungsbau findet sich überwiegend an der Peripherie - insbesondere nördlich von Paris. Zur Erklärung dieser Verteilung muss man sowohl den Urbanisierungsprozess als auch die Politik auf nationaler und lokaler Ebene berücksichtigen.
Staatliche Programme gegen Wohnungsnot
Für einkommensschwache Schichten stellte früher der private Wohnungsmarkt den wichtigsten Versorger dar. Während der industriellen Revolution wohnten die Arbeiter überwiegend entlang der Bahnhöfe in neu gebauten Quartieren. Ihre Unterbringung in möblierten Zimmern verschaffte der Bourgeoisie zusätzliche Profite. In seinem damals bahnbrechenden Roman, "L‘Assommoir" (Die Giftschänke, 1877) beschrieb Emile Zola die ernsten sozialen Missstände in den Pariser Quartieren Goutte d’Or und La Chapelle der Jahre um 1850. Diese beiden ehemaligen Dörfer lagen nördlich des historischen Pariser Stadtkerns nahe des Gare du Nord und bilden heute einen Bestandteil des 18. Arrondissements.
Erst gegen Ende des 19. Jahrhunderts griff der Staat in diesen rein privatwirtschaftlichen Wohnungsmarkt ein. Die staatlichen Anreize, die ab 1894 von der Regierung gegeben wurden, führten zur ersten Generation des sozialen Wohnungsbaus durch private Anbieter.1912 erlaubte der Gesetzgeber auch den Kommunen, Anlagen des sozialen Wohnungsbaus zu errichten und zu betreiben. Da jedoch auch die Kommunen die Wohnungsprobleme der immer noch wachsenden Bevölkerung nicht lösen konnten, legte der Staat 1928 ein nationales Programm zur Schaffung von 200.000 Sozialwohnungsbauten, den Habitations à bon marché (HBM) auf. Von ihrer Lage und Architektur her sind diese HBMs bis heute noch sehr präsent im Stadtbild. Die wichtigsten Gebäudekomplexe wurden nahe den früheren Befestigungswällen um Paris gebaut. Sozialwohnungsbauten finden sich heute außerdem nahe der großen innerstädtischen Straßen, der Boulevards und der Périphérique (eine Ringautobahn aus den 1960er Jahren), die entlang der Stadtgrenze von Paris verläuft. Das Quartier Charles Hermite liefert ein sehr gutes Beispiel für diesen Bebauungstyp: Es besteht aus kleinen, sechsstöckigen Mietshäusern, die um geschlossene Höfe herum gebaut sind (zu finden entlang des Boulevard Ney, nahe des Porte d’Aubervilliers im 18. Arrondissement.
Zwar war die Mehrzahl der Wohnungssuchenden in Paris auf den privaten Markt angewiesen, allerdings wurde nach dem Zweiten Weltkrieg im Kontext einer ernsten Wohnungsnot das Gesetz von 1948 (Loi de 1948) verabschiedet. Die Mieten für alle einkommensschwachen Haushalte, die bereits unter Substandardbedingungen lebten, wurden durch dieses Gesetz eingefroren.
Sozialer Wohnungsbau außerhalb der Stadt
Die Mehrzahl des sozialen Wohnungsbaus fand während der massiven Urbanisierungsprozesse und Industrialisierungsschübe in den 1960er Jahren statt. Mit dem Bevölkerungswachstum konzentrierten sich viele Bidonvilles außerhalb der Stadt. Das ambitionierte nationalstaatliche Sozialwohnungsbauprogramm Habitations à Loyer Modéré (HLM), das stark von den Theorien der funktionalen Trennung verschiedener Lebensbereiche geprägt ist, wurde aufgelegt. Rasant und oft zu niedrigen Baukosten breiteten sich in diesen Jahren riesige Quartiere in den so genannten Zones d’Urbanisation Prioritaire (ZUP) aus, die besonders nördlich von Paris lagen - in einer Region, die auf Grund der starken Präsenz der Kommunistischen Partei als "roter Gürtel" bekannt war.
Zwar wurden einige Sozialwohnungsbauten im Zuge der Stadtsanierung in den peripheren Arbeiterquartieren innerhalb der Stadt Paris errichtet, doch auch im Jahr 1999 lebt lediglich 16,7% der Stadtbevölkerung im sozialen Wohnungsbau. Obwohl einige Bezirke in Paris große Leerstände aufweisen, gähnt zwischen der Verfügbarkeit von bezahlbaren Mietwohnungsraum und der Nachfrage eine riesige Kluft. Neben der städtischen Wohnungsbaugesellschaft, dem "Office Public d’Aménagement et de Construction de Paris" (OPAC 75), die 8100 Wohneinheiten im Stadtzentrum verwaltet, gibt es eine Reihe weiterer, allerdings privatwirtschaftlicher HLMs, die oftmals von Unternehmen oder Verwaltungen betrieben werden, die damit in erster Linie ihre eigenen Angestellten mit Wohnraum versorgen. So betreibt beispielsweise die französische Eisenbahngesellschaft (SNCF) den zweitgrößten Sozialwohnungsbaukomplex im 18. Arrondissement namens La Sablière. Hier stehen 1140 Wohneinheiten in einem Gebiet zur Verfügung, das einst viele Eisenbahnarbeiter beherbergte.
Die Politik des sozialen Wohnungsbaus in den 1960er Jahren war eine Reaktion auf die drängende Nachfrage einkommensschwacher Haushalte. Der Wohnungsbau für Geringverdiener stieß außerhalb der Stadt auf geringere Akzeptanzprobleme, und es war auch baulich einfacher, Gebäude in den Vorstädten zu errichten, als sie in das urbane Geflecht der Stadt Paris einzufügen. Die neuen Quartiere an den Rändern von Paris schienen den Fortschritt des Wohlfahrtstaats zu symbolisieren und zum Teil taten sie dies auch tatsächlich. Der Großteil des Bevölkerungswachstums konnte - wenn auch in städtischen Randlagen - immerhin bewältigt werden. Allerdings spiegelte die mangelnde Bereitschaft, die Armen von Paris innerhalb der Stadt zu behausen, auch den politischen Willen zur Gentrifizierung wieder und zeigte zudem das Bemühen der städtischen Eliten, die Armutsbevölkerung von der innerstädtischen "Bühne" zu schubsen. In der Innenstadt können sich seitdem die Wohlhabenden in Selbstdarstellung gefallen und Dienstleistungstätigkeiten und Tourismus sind die zentralen Aktivitäten im Stadtzentrum geworden.
Diese Trends haben sich in den 1980er und 1990er Jahren, unterstützt und zementiert durch wachsende Ungleichheiten und den Rückzug der öffentlichen Hand aus dem Wohnungsbau, nochmals verschärft.
Sowohl Aufstieg als auch Abstieg
Noch in den 1960er und 1970er Jahren lagen die Standards im sozialen Wohnungsbau über denen in vergleichbaren Mietwohnungen. Ein eigenes Bad und fließendes Wasser stellten für viele Familien eine entscheidende Verbesserung gegenüber ihrer vorherigen Wohnsituation dar. Aus Sicht der ‚nach oben’ mobilen Segmente der Arbeiterschaft wurde der soziale Wohnungsbau sogar zur ersten Sprosse auf der Karriereleiter zum Hausbesitz.
Ab den 1970er Jahren unterstützte der Staat die Vergabe günstiger Baukredite an Familien und leitete damit einen Politikwandel ein, der deutlich das private, individuelle Wohneigentum favorisierte. Das Einfamilienhaus wurde schlüsselfertig von den Entwicklungsgesellschaften geliefert und schließlich zum Massengebrauchsgut. In der Folge wurden Mietwohnungen tendenziell entwertet, und obwohl sich soziale Strukturen herausgebildet hatten, die in den Stadtteilen des sozialen Wohnungsbaus verschiedenste Dienstleistungen und Aktivitäten für die Bewohner anboten, zogen sich die Mittelklassen aus den Beständen des sozialen Wohnungsbaus zurück. Gleichzeitig aber waren viele der noch verbleibenden Bewohner/innen von Verarmung und Ausgrenzung betroffen.
Zeitgleich in den 1970er Jahren konnten viele Einwandererfamilien die Substandard-Wohnungen in Paris und die noch verbliebenen Bidonvilles verlassen und in den sozialen Wohnungsbau der Peripherie ziehen. Im Laufe der Zeit jedoch entstanden Probleme und Spannungen, denn die Gebäude entsprachen mittlerweile nicht mehr den nun geltenden Normen und nachgefragten Wohnansprüchen. Die alternde Substanz bedurfte massiver Investitionen und die Wohnungsbaugesellschaften haben mit zunehmenden finanziellen Belastungen zu kämpfen. Verschärfend kam die soziale Ausgrenzung der Mieter/innen und deren (nicht gänzlich unbegründetes) Gefühl hinzu, sie seien von der Regierung weitgehend aufgegeben worden.
Darüber hinaus hatte die Brandmarkung des Sozialen Wohnungsbaus seit 1980 zugenommen. Der Begriff "Banlieu", der zunächst nur Vorort/Vorstadt meint, bekam eine abwertende Bedeutung, die auf die Mieter des sozialen Wohnungsbaus abstrahlt und ihnen jegliche Qualitäten und Fähigkeiten abspricht - außer Banlieu-Bewohner zu sein. Es ist in diesem Zusammenhang interessant, wie sich Mieter/innen-Haushalte sogar innerhalb des sozialen Wohnungsbaus bewegen: Denn Auszüge aus sehr stigmatisierten Beständen und Einzüge in weniger gebrandmarkte Siedlungen oder auch nur Häuser werden von den Bewohnern als eine Besserstellung erfahren. Im Großraum Paris - wie in anderen Städten - gliedert sich der soziale Wohnungsbau entsprechend der Einkommen ihrer Bewohner/innen. Dennoch ist es falsch, in diesem Zusammenhang den Begriff "Ghetto" zu benutzen, denn ein näherer Blick erschließt die Lebendigkeit und kulturelle Vielfältigkeit dieser Siedlungsformen.
Ein gutes Beispiel für eine erzwungene Armutskonzentration findet man einige Kilometer außerhalb des Zentrums in La Courneuve. Anders als an anderen Standorten der Metropolenregion trägt für die Entwicklung dieser HLM-Nachbarschaft die öffentliche Sozialwohnungsbaubehörde und kein Privater die Verantwortung. Um die Kosten für die Sanierung dieses Gebäudekomplexes zu vermeiden, liess die städtische Wohnungsbaugesellschaft von Paris seit 1984 die Bestände in La Courneuve verfallen und übergab sie der kommunistischen Stadtverwaltung, die sich dann mit den oben beschriebenen Schwierigkeiten befassen musste.
Zwischen 1977 und 2000 hat die konservative Pariser Stadtregierung nur sehr zögerlich an der Verbesserung der Wohnungssituation gearbeitet und darüber hinaus dazu tendiert, die politischen Entscheidungen zur Schaffung günstigen Wohnraums der nationalen Mitte-Links Regierung zu sabotieren. Da der soziale Wohnungsbau durch Sanierungen und Ausstattungserneuerung einen riesigen Markt darstellt, mit dem 'unter der Hand' Geld verdient werden kann, sind wenig überraschend gegenwärtig mehrere Korruptionsstrafverfahren gegen ehemalige Mitglieder der (konservativen) Stadtregierung anhängig.
Stadterneuerung im benachteiligten Stadtteil
Südlich von La Goutte d’Or nahe dem Gare du Nord findet eine der jüngsten großen Sanierungsmaßnahmen in Paris statt. Das Programm (Opération Goutte d’Or) wurde 1984 gestartet und steht kurz vor der Vollendung. Hier war, wie in vielen anderen Quartieren, seit dem späten 19. Jahrhundert eine Einwanderungswelle nach der anderen eingetroffen. Zwischen den 1920er und 1960er Jahren siedelten hier Nordafrikaner, denen seit den 1970er Jahren Schwarzafrikaner und eine geringere Anzahl Asiaten folgten. Die niedrigen Mieten hier speisen sich aus den unhaltbaren Wohnbedingungen. In vielen der kleinen Wohnungen leben mehrere Einwandererfamilien beengt zusammen. Dennoch wird dieses Gebiet neben seiner Wohnfunktion wegen der vielfältigen Dienstleistungsangebote und Waren von Immigranten aus der gesamten Stadtregion geschätzt. Das Sanierungsprogramm begann im Süden des Gebiets mit Renovierungen und dem Bau von Wohnraum für Geringverdiener, wurde aber ohne Beteiligung der Bewohner/innen aufgelegt. Die so entstehenden Konflikte um die Sanierung führten schnell zur Mobilisierung der Bewohner/innen, die unter anderem die Gründung eines Gemeindezentrums durchsetzen konnten.
Einer der zentralen Konflikte entzündete sich entlang der Frage, ob die ehemaligen Mieter/innen sanierter Gebäude einen rechtlichen Anspruch darauf haben, in die sanierten Häuser zurückzuziehen. Diese Forderung wird von vielen erhoben, denn dieser Teil von Paris beherbergt das dichteste Gewebe sozialer Gruppen, die auf den unterschiedlichsten Gebieten aktiv sind. Nicht ohne Grund ist hier etwa die soziale Bewegung DAL (Droit au Logement = Recht auf Wohnraum) am aktivsten und erfolgreichsten.
Die Wohnungsgesellschaft (HLM) versucht den vielfältigen Einzelhandel im Gebiet zu halten, indem sie Erdgeschosse zu günstigen Gewerbemieten anbietet. Die frühere Stadtregierung versuchte zudem, die ‚multikulturelle Duftnote’ des Quartiers in einer "La rue de la mode"-Werbekampagne auszuschlachten. Das sanierte Gebiet bietet nach wie vor eine Vielzahl von Dienstleistungen - eingeschlossen eine Polizeiwache. Die Verbesserung der Wohnstruktur durch diese Vermarktungsinitiative kann allerdings auch dazu beitragen, die soziale Gebietsstruktur dahingehend zu verändern, dass ein trendsetzendes Image erzeugt und Gentrifizierungs-Prozesse eingeläutet werden. Am Boulevard Barbes ist bereits ein Virgin Megastore eingepflanzt worden. Zudem liegt dieses Elendsquartier nahe an einem der reichsten Viertel der Stadt Paris.
Château Rouge, der nördliche Teil von La Goutte d’Or, bildet das Siedlungsgebiet der jüngst eingetroffenen Immigranten. Seit den frühen 1990er Jahren vollzieht sich hier der Sanierungsprozess in diesem Quartier in einer weniger brutalen Form, als dies im Süden der Fall war. Nach Anfangsschwierigkeiten wird in diesem Teil des 18. Arrondissements der Schwerpunkt auf den Bau kleiner Einheiten des Sozialen Wohnungsbaus gelegt. Darüber hinaus richtet sich das Wohnungsangebot an Nachfrager, die von Großfamilien mit sehr niedrigem Einkommen bis hin zu Künstlern reichen. Der größte Teil der Sanierung erfolgt durch Subventionen, die an die Gebäudeeigentümer vergeben werden. Allerdings eignen sich viele Gebäude nicht zur Renovierung, sondern müssen durch Neubauten ersetzt werden. Wenn die öffentliche Kontrolle über den Sanierungsprozess noch weiter schwindet, droht dem Gebiet die Öffnung für Gentrifizierung wie in vielen anderen Teilen der Stadt (Le Marais, Bastille, Gare de Lyon). Hier kann die angestrebte soziale Mischung - mixité sociale - zur Räumung einkommensschwacher Mieterhaushalte führen.
Wohnraumversorgung bleibt die wichtigste soziale und politische Frage in Paris. Gegenüber den 1990er Jahre haben sich die politischen Vorzeichen verkehrt: Auf der nationalen Ebene herrscht eine konservative Regierung, auf der lokalen Ebene eine Koalition aus Sozialisten, Grünen und Kommunisten. Die derzeitige Lokalregierung plant, jährlich etwa 3200 Wohneinheiten zu errichten und Sozialwohnungen auch in wohlhabenden Stadtteilen zu bauen. Gleichzeitig greift die nationale Regierung das Gesetz über Solidarität und Stadterneuerung an, das in jeder urbanen Kommune einen Sozialwohnungsanteil von 20% fordert.
Glossar:
- Arrondissement: Verwaltungsgebiet/ Bezirk
- Banlieu: Vorort/ Vorstadt
- Bidonvilles: Barackenstädte/ Elendsviertel
- Gare du Nord: Nordbahnhof
- Gentrifizierung: Ökonomische und soziale Aufwertung von städtischen, armen und häufig zuvor dem Verfall preisgegebenen Wohnquartieren (Die Aufwertung erfolgt durch Modernisierungen, Umwandlungen von Miet- in Eigentumswohnungen und dem damit verbundenen Zuzug Besserverdienender. Es werden so veränderte ökonomische und soziokulturelle Bedingungen geschaffen, die zur Abwanderung der alteingesessnen niedrigverdienenden Bewohnerschaft führen.)
- (HBM) Habitations à bon marché: Sozialwohnungen, Vorläuferprogramm von HLM
- (HLM) Habitations à loyer modéré: Sozialwohnungen, staatliches Programm (In Frankreich unterliegen dem HLM gegenwärtig ca. 900 öffentliche, aktienrechtliche, genossenschaftliche, kreditrechtliche oder gemischte Wohnungsbaugesellschaften mit 3,3 Mio. Wohneinheiten.)
- La rue de la mode: Die Straße der Mode
- Segregation: Absonderung einer Bevölkerungsgruppe (nach Staatsbürgerschaft, Sprache, Religion)
- Stigmatisierung: Zuschreibung negativer Eigenschaften/ Kennzeichnung in diskriminierender Weise